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균등한 기회가 보장되는 사회, 열심히 일한만큼 정당한 보상이 주어지는 사회,
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정당의 국회 지배, 이대로는 안 된다

바른사회운동연합 입법감시위원장 박종흡

박종흡 바른사회운동연합 입법감시위원장

  우리 국회는 제헌국회 이래 70년의 긴 미로를 지나 지금에 이르렀다. 이제는 새로운 모습의 국회로 거듭나야 될 때가 되었다. 정치의 장인 국회는 국가의 정책 결정에 중심적 역할을 수행할 수 있는 진정한 의미의 국민 대표기관이 되어야 할 것이다.
 
  국회 운영에 내재된 여러 문제를 심도 있게 파악하기 위해서는 우리나라의 특수한 환경 속에서 배태되고 형성되어 온 정당과 국회의 관계를 면밀히 살펴보지 않으면 안 된다. 오늘날 민주정치는 의회정치와 정당정치로 요약되지만, 정당이 의회 운영에 막강한 영향력을 행사하는 것을 엄연한 현실로 받아들일 수밖에 없기 때문이다.
 
  서구에서는 오랜 기간 시민권의 성장과 이에 발맞춘 왕권이나 행정권에의 대항 과정을 거치면서 의회라는 제도가 먼저 정립되었고 정당은 그 후에 탄생한 근대 국가적 산물이다. 이러한 국가에서는 현대국가로 이어오는 과정에서 정당지배 현상이 서서히 의회로 투입되었기 때문에 의회와 정당 간에는 어느 정도 기능상의 균형이 이루어짐으로써 의회의 자율적 영역이 존재할 수 있는 뿌리가 형성되었다.
 
  예컨대 영국의 경우 근대적 의미의 의회 수립 시기를 모범의회가 소집된 1295년으로 보고 있다. 정당의 출현은 그로부터 360여 년이 지나간 1660년 찰스 2세 때 왕권수호 문제를 둘러싸고 분열된 토리당과 휘그당이 그 기원이다. 미국도 영국식민지 시대인 17세기에 이미 영국식 의회제도가 도입되었고 정당의 등장은 헌법제정 시기인 1787년이다. 프랑스, 독일 등 대륙 국가의 경우도 의회제도의 도입은 프랑스혁명 시인 1789년 이후이지만 정당의 출현은 70년이나 후인 1800년대 중반에 이르러서이었다.
 
  이에 반하여 우리나라에서는 이들 의회민주주의 선진국에서처럼 의회가 먼저 생겨나고 현대적 의미의 정당이 그 후에 등장한 것이 아니고 국회와 정당이 시기적으로 거의 동시에 출현함으로써 국회가 제 자리를 찾기도 전에 정당의 국회 지배 현상이 급속히 진행되었다고 할 수 있다.
 
  설상가상으로 우리나라의 정당은 서구에서처럼 오랜 시일을 두고 국민에 뿌리를 둔 정당이 아니라 초기부터 인위적인 정당이었다는 점에 유의할 필요가 있다. 제헌 국회 때에 정당과 사회단체는 무려 47개나 되었다. 그 후로도 여당이나 야당 할 것 없이 인위적이고 인물 중심적이며 파벌주의 정당으로 오랜 세월 이어져 왔다. 더욱이 이러한 정당들은 당내의 민주화가 안 되어 있을 뿐만 아니라 그 조직과 운영 면에서 과두화 현상을 나타내 왔다.
 
  정당이 국회를 지배하고 정당의 정책이 바로 국가의 정책이 되는 현실에서 정당에서 이루어지는 정책 자체가 비민주적이고 과두적인 절차를 거쳐서 이루어진다면 이 모든 정책이 국회에 와서는 어떻게 될 것인가?
 
  불합리한 정당적 요소가 국회에 투영될 때 국회 내의 입법과정에는 또 다른 불합리가 초래된다. 특히 정당 상호 간의 대립이 첨예화하는 경우 국회가 그 충돌의 마당이 됨으로써 국회 운영 자체는 비정상적인 결과를 초래할 수밖에 없다. 우리는 무려 70여 년간 이러한 시기를 거쳤으며 이것이 곧 우리 국회가 처하고 있는 현실인 것이다.
 
  국회가 정당 간의 갈등을 해소시키는 기능을 하는 것이 아니라 어떤 의미에서는 충돌장소만을 제공하는 곳으로 전락할 수밖에 없다. 충돌 자체가 어떤 정책의 대결을 통한 충돌이라면 그나마 다행이지만 그간 많이 보아온 바와 같이 변칙과 파행이 끊임없이 순환되는 그러한 상태가 계속되고 있다. 국회라는 입법의 장은 정당 대리인인 의원들의 전투장이 되어버린 꼴이 되고 말았다.
 
  이처럼 정당과 더불어 강력한 대통령이 이끄는 행정부의 국회 지배 현상이 오래 계속되어 왔다는 점이 오늘의 국회 모습을 가져오게 된 결정적 요인이라고 볼 수 있다. 대통령과 정당의 틈바구니에 끼어서 국회의 활동영역은 그만치 좁혀지게 되었고 제도적으로는 선진국 의회와 같은 외형을 갖추고 있으면서도 그 실제 운영 면은 이에 부합하지 못하였다.
 
  19876·29선언 이후 그런대로 적지 않은 민주화 조치가 취해지긴 했어도 아직도 우리 국회가 이들 정당이나 대통령의 영향에서 어느 정도나 자유스러운지에 대하여는 회의가 많다.
 
  너무 오랫동안 이러한 우리 국회의 비의회적 행태를 지켜보면서 이제는 그 원인과 해법을 심각히 고민해 보지 않을 수 없다. 정당의 국회 지배 현상이 갈수록 도를 넘어 심화하고 있기 때문이다.
 
  우선 생각할 수 있는 것은 우리 정당들의 민주적 조직과 운영 그리고 정당 지도자들의 합리적인 리더십과 사고가 첫 번째 열쇠일 것이다. 현실을 떠나 순수논리로 본다면, 헌법 제8조에 규정된 바처럼 각 정당이 그 조직과 활동이 민주적이어야 하고 국민의 정치적 의사 형성에 순기능을 한다는 전제 하에서만 정당의 국회 지배가 정당화될 수 있다.
 
  따라서 정치개혁의 단초는 정당개혁에서 먼저 찾아야 한다. 국회의 외적 영향요인인 정당 간의 대화와 타협이 결렬되면 곧이어 이들의 구성원인 의원으로 구성되는 국회 역시 파열음을 낼 수밖에 없는 구조이기 때문이다.
 
  이의 개선을 위해서는 현재 정당의 거의 모든 권한과 책임을 쥐고 있는 원외 중앙당 위주의 운영체제를 바꾸어, 선거 때 외의 평상시에는 선진국에서처럼 원내정당이 명실공이 중추적 주도역할을 하도록 정당제도의 일대 개혁이 필요하다고 본다.
 
  차제에 우리는 여야 정당과 정치지도자들에게 진심으로 고하고 싶다. 수시로 변하는 민심 앞에서 눈앞의 영욕이니 이해에 현혹되지 말고 먼 앞을 내다보는 백년대계의 심정으로 정당의 자정과 혁신을 게을리 하지 말리는 점이다. 이것이 곧 애국의 길이고 국회를 살리는 길이며 나아가 정당이 존립하는 이유이기 때문이다.
 
  다음으로 생각할 수 있는 것은 국회의 내적 역량을 강화하는 방안이다. 국회와 의원의 독립성과 자율성을 지금보다 좀 더 키우는 길은 없을까 하는 문제이다. 국회의 주인은 정당이 아니라 국회의원이 되어야 한다.
 
  의원은 국민의 대표들이라기보다는 정당 소속원이고, 이들이 경기규칙을 위반해도 국회는 경기규칙을 관리할 관리능력도 결여되어 있다. 우리가 국회의장의 권위를 회복시켜 주고 위원회 등의 자율성을 보장하는 제도적 개선을 주장하는 이유도 여기에 있다.
 
  가장 근본적인 해답은 국민이 선거로 뽑은 국회의원 개개인의 자율성을 보장하는 것이지만 미국처럼 의원후보자를 선거구민이 뽑는 제도가 아니고 정당 내부공천제인 우리의 현실에서는 우리 의원들에게 소속정당으로부터 자유롭게 행동하라고 주문하는 것은 너무도 한계가 명확하다.
 
  사실 우리 국회의원도 제도상으로는 국회 내에서 자유롭게 발언할 수 있도록 헌법상 면책특권이 부여되어 있고 표결에서도 소속정당의 의사에 얽매이지 아니하고 양심에 따라 투표하도록 보장(국회법 제114조의2)되어 있으나 현실은 그와 동떨어져 있다.
 
  끝으로 국회의장에게 권하고 싶은 말이 있다. 앞으로 국회 본연의 활동과 관련이 없다고 판단되는 정당 행사를 위하여 국회 시설물을 사용하는 것을 금했으면 한다. 엄격한 시설관리규정을 시행하고 있는 미국의회의 예를 참고 바란다. 국회 이미지 개선에 많은 도움이 되리라 생각한다.
 
 
 
필자소개
 
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박종흡 이사(바른사회운동연합 입법감시위원장)
 
성균관대 행정학박사
국회입법차장(前)
공주대 객원교수(前)
現 수필가 시인
등록일 : 2018-07-27 16:52     조회: 816
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  • 자유평등 2018-08-10
    국회의원들이 멋대로하는 것은 첫째는 국회의원 자신들에게 그 책임이 있다할 것이다.그러나 이보다 더 중요한 것은 그들을 뽑고 응원하는 패거리 문화를 유권자 스스로 고치지 않으면 안된다고 본다. 국회의원들이 잘못했을 때는 적극적으로 참여하여 행동하여야 합니다. 가만히 있으면 또 다른 세월호가 재발합니다.
  • 바람 2018-08-10
    국회 운영체제의 근본 변화가 필요하다는 주장에 동의합니다.
    국민을 위하는 일하는 국회가 되게 하기 위해서는 모레알처럼 많은 방법이 있을 것입니다. 그럼에도 별로 바르지도 않는 정당들이 하이애나처럼 달려들어 싸우는 국회를 이대로 방치해 두어서는 안됩니다. 응원합니다.
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