대한민국 대 개조 플랜
87년 헌정체제는 우리의 민주화 수준을 미국보다 앞서게 하는데 크게 기여한 것은 사실이다 그러나 외람되게도 87년 헌정체제가 유지되는 한 우리에게 정치의 선진화는 기대하기 어려운 상황이다.
87년 체제는 소위 제왕적 대통령제이다. 국민 대다수 지지여부에 관계 없이 권력만 잡으면 100% 권력이 손안에 들어오는 상황에서 여야 협치란 원천적으로 불가능하게 되어 있다.
한국의 대통령은 인사권, 예산권, 정책결정권, 법률제안권, 감사권을 포함한 대통령 원형에서 크게 일탈한 초강력 대권을 지니고 있다(박명림 연세대교수).
최근 서울대학교 강원택교수는 이렇게 주장하고 있다. “ 승자독식의 경쟁을 통해 제왕적으로 불리는 집중된 권력을 갖게 되는 현행 체제하에서 대통령이 갈등과 다툼에서 벗어나기는 어렵다. 우리 대통령은 국가원수와 행정수반의 두 직책을 모두 겸하고 있다. 국가 통합의 상징으로서 국가원수와 정파성을 벗어나기 어려운 행정수반이라는 상충된 역할이 부여되어 있다. 사회적 갈등과 분열이 격화되면서 통합의 상징으로의 역할은 기대하기 어렵게 되었고, 국가원수는 입법부, 사법부를 압도하는 우월적 최고 권력으로 잘 못 받아들여지고 있다.
최근 들어 대통령이 이처럼 분열의 중심에 놓이게 된 데에는 권위의 약화에도 관련이 있다. 이승만, 박정희, 김영삼, 김대중 같은 대통령들은 카리스마와 권위를 갖춘 대통령으로 인식이 되지만 최근 상황에서 영웅적 서사에 기초한 카리스마와 권위를 가진 정치지도자를 만나기는 매우 어려운 상황이 되었다. 제도적으로는 모든 권력을 한데 모아 놓았지만 그걸 감당할 만큼 권위를 찾기는 어렵게 되었다. 정치지도자의 권위에 대한 존중이 사리지면서 대통령은 더 쉽게 정쟁의 대상이 되어 버렸다”
보통 대통령 선거에서 투표율이 65% 전후이고 그 중 45%정도 지지 받으면 당선된다. 전체 국민의 30% 지지도 받지 못하고 100% 권력을 손안에 넣게 된 것이 87년 헌정체제의 특징이다. 여야가 죽기 아니면 살기 식 투쟁이 현실화한 이유다. ‘네가 죽어야 내가 살고 내가 죽어야 네가 산다’ 이 상황에서 여야 협치란 이론에 불과하다.
현재의 한국 민주헌정제도, 즉 정부형태, 선거제도, 의회제도는 갈등을 해소할 수 있는 적절한 기재라 할 수 없다. 갈등 해결 형 민주주의로서의 제도적 불비는 결국 불평등과 사회적 갈등 악화의 제도적 요인으로 작용하고 있다.
정책의 연속성이 차단되어 불확실성이 배가되어 지속가능한 국가로서의 생존여부마저 불투명해지고 있다. 동일한 정당간의 정권이 이어져도 정책의 단절현상이 반복되고 있다. MB정부의 가장 내세울 정책은 녹색성장 정책이다. 현대중공업 두산중공업은 이에 부응하기 위하여 조 단위 이상의 R&D투자를 하여 풍력발전 엔진을 개발하는 등 적극적으로 부응하였다. 그러나 박근혜정부는 이를 완전히 폐기해 버려 기업들의 기 투자는 무용지물이 되고 말았다. 문재인 정부에서 친환경 에너지 정책을 추구하자 태양광과 풍력 발전 투자가 활발해졌지만 풍력발전 엔진 등 중요 부품은 대부분 해외에서 수입에 의존하게 되어 국력이 낭비되는 경험을 하게 되었다.
우리 국민들은 제3공화국 트라우마 때문인지, 남북이 분단되어 있어 강력한 리더십이 필요하다는 막연한 기대 때문인지 아직도 대통령제를 선호한다.(대통령 선호 지지율 65% 정도).
지금의 헌법은 대통령제와 내각제 성격이 혼재되어 더 갈등을 유발하고 있다. 대통령제를 채택한 나라에서 총리란 기형이다. 내각제 국가에서 인사청문회 제도는 거의 도입하지 않고 있다. 의원내각제 성격 하에서 의원이 각료가 되는 현실에서 미국식 인사 청문제도를 도입 새 정부 출범 4개월이 지난 현재까지 정부 구성이 완료되지 못하고 혼란을 야기하고 있다.
OECD가입 국 중 순수한 대통령제를 도입한 국가는 미국, 멕시코, 한국, 칠레, 체코, 헝가리, 폴란드, 콜롬비아 정도로 보인다. 대통령제를 도입한 국가는 대부분 남미국가와 동남아시아 정도가 아닐까 한다.
미국의 대통령제는 연방제 국가로서 대부분 권한이 주 정부로 이관되어 있고 대통령에게 주어진 권한은 외교 국방 예산권 정도이다. 우리 대통령제와 근본적으로 차이가 있다.
대통령제와 내각책임제 국가들 간의 경제 성장을 비교 분석한 연구 결과에 따르면 대부분 내각제 국가의 경제 성장이 대통령 중심제 국가를 앞 서고 있다(박명림교수).
국민이 내각제를 선호하지 않은 현실에서 바로 내각제로 권력구조 개편은 어려울지 모른다. 독일이나 오스트리아 형 분권형 대통령제로의 전환이라도 추진해야 하지 않을까. 대통령을 직접 국민이 뽑고 정부 구성은 의회 과반수이상의 정당이 구성하게 하여 권력을 분점하게 한다. 과반수를 점하는 정당이 없을 경우 정당 간 연합하여 연립내각을 구성하게 하고, 이를 위한 다당제가 가능하도록 선거제도 개편이 뒤따라 주어야 할 필요가 있다.
이 경우 정책의 연속성이 이루어질 수 있다. 이번 총선에서 A,B,C 세 정당이 정부를 구성했다고 하자. 다음 총선에서 A가 탈락하고 B,C,D정당이 정부를 구성했다고 가정해보자. B,C 정당이 브리지 역할을 해주기 때문에 정책의 연속성이 이어지게 된다.
또한 감사원을 국회로 이관하고 국회의 국정감사제도를 폐지하여 공공부분의 효율성을 높이는 방향으로 개헌이 필요하다고 보여 진다. 현재는 감사원이 회계 감사 뿐 아니라 정책감사까지 하고 국정감사가 병행되기 때문에 공공부분은 감사 준비에 많은 인력과 에너지를 낭비하고 있어 공공부분의 비효율성이 배가되고 있다.
다당제가 현실화 할 수 있도록 정당법 개정이 필수이고 소선거주 제도의 개편이 필요하다. 현 정당법은 양대 정당이 기득권 보호를 위해 정당 설립 요건을 매우 어렵게 해 놓았다. 시대가 바뀌고 4차 산업혁명이 진행됨에 다라 국민의 욕구는 매우 다양해지고 있다. 양대 정당이 국민의 욕구수준을 다 수용하기는 불가능하다. 다양한 국민의 욕구수준을 담아낼 다양한 정당 출현이 필요하다. 정당 설립이 쉬워질 수 있도록 정당법 개정이 필요하다.
개헌과 선거제도 개편 및 정당법 개정은 현 정치권에 맡기면 이루어지기 어렵다. 범 시민운동을 통하여 국민의 힘으로 정치개혁을 할 수밖에 없도록 정치권을 압박할 범 시민운동이 필요한 시점이다.
