국회는 회의체적 의사결정 기관이다. 회의를 여는 것은 국회의 자율권이자 특권이다. 회의에 참석하는 일은 국회의원의 권한이자 직업적 책무이다.
그런데도 우리 국회와 의원들은 회의를 여는 데 너무 무감각하다. 아니 인색하기조차 하다. 본회의도 그렇지만 입법의 전권을 쥐고 있는 위원회도 마찬가지다. 정당의 이해에 따라 회의가 파행·공전하는 몹쓸 병폐도 없어져야 하겠지만 평시에 회의를 자주 안 열고 법안을 묵혀두었다가 일시에 무더기로 처리하는 나쁜 관행이 개원 70년이 지난 지금까지 사라지지 않고 있다. 고질적인 관행과 나쁜 전통은 하루속히 털어내야 한다. 우리는 그 해법의 하나로 국회법을 개정하여 국회가 법안심사를 위한 회의를 자주 열도록 제도화할 것을 주장한 바 있다.
이러한 우리의 요구를 보다 심도 있게 설명하기 위해 이 글에서는 다른 의회의 제도와 관행을 우리 국회와 비교하면서 그 답을 구하고자 한다.
대표적인 선진의회인 영국과 미국의회의 예를 보자.
영국의회는 본회의중심 운영제도의 발상지이다. 때문에 그 입법과정을 보면 위원회는 본회의가 위임한 범위 내에서 심사하는 전심절차에 불과하고 모든 결정은 본회의에서 이루어진다.
영국 하원의 본회의는 매주 월요일부터 목요일까지 열리도록 법정화 되어 있다. 월요일에는 오후 2시 30분부터 오후 10시까지, 화요일에는 오후 2시 30분부터 오후 7시까지, 수요일에는 오전 11시 30분부터 오후 7시까지, 목요일에는 오전 10시 30분부터 오후 5시까지 개의한다(의사규칙 제9조 제1항 및 제3항).
영국의회의 위원회제도는 우리와는 다르다. 법안심사를 위하여 선임된 위원회를 일반위원회라 하고, 법안심사 권한 없이 정부 부처 감독만을 위하여 설치된 위원회를 특별위원회라고 한다. 일반위원회 회의는 위원장이 지정한 일시에 언제든 개회할 수 있다. 다만 매주 월, 수, 목요일 3일만은 위원회를 정례적으로 열도록 이 역시 법정화하고 있다(의사규칙 제88조 제1항).
그런데도 우리 국회와 의원들은 회의를 여는 데 너무 무감각하다. 아니 인색하기조차 하다. 본회의도 그렇지만 입법의 전권을 쥐고 있는 위원회도 마찬가지다. 정당의 이해에 따라 회의가 파행·공전하는 몹쓸 병폐도 없어져야 하겠지만 평시에 회의를 자주 안 열고 법안을 묵혀두었다가 일시에 무더기로 처리하는 나쁜 관행이 개원 70년이 지난 지금까지 사라지지 않고 있다. 고질적인 관행과 나쁜 전통은 하루속히 털어내야 한다. 우리는 그 해법의 하나로 국회법을 개정하여 국회가 법안심사를 위한 회의를 자주 열도록 제도화할 것을 주장한 바 있다.
이러한 우리의 요구를 보다 심도 있게 설명하기 위해 이 글에서는 다른 의회의 제도와 관행을 우리 국회와 비교하면서 그 답을 구하고자 한다.
대표적인 선진의회인 영국과 미국의회의 예를 보자.
영국의회는 본회의중심 운영제도의 발상지이다. 때문에 그 입법과정을 보면 위원회는 본회의가 위임한 범위 내에서 심사하는 전심절차에 불과하고 모든 결정은 본회의에서 이루어진다.
영국 하원의 본회의는 매주 월요일부터 목요일까지 열리도록 법정화 되어 있다. 월요일에는 오후 2시 30분부터 오후 10시까지, 화요일에는 오후 2시 30분부터 오후 7시까지, 수요일에는 오전 11시 30분부터 오후 7시까지, 목요일에는 오전 10시 30분부터 오후 5시까지 개의한다(의사규칙 제9조 제1항 및 제3항).
영국의회의 위원회제도는 우리와는 다르다. 법안심사를 위하여 선임된 위원회를 일반위원회라 하고, 법안심사 권한 없이 정부 부처 감독만을 위하여 설치된 위원회를 특별위원회라고 한다. 일반위원회 회의는 위원장이 지정한 일시에 언제든 개회할 수 있다. 다만 매주 월, 수, 목요일 3일만은 위원회를 정례적으로 열도록 이 역시 법정화하고 있다(의사규칙 제88조 제1항).
미국 의회의 경우는 주로 하원의 것을 구체적으로 소개하고자 한다. 먼저 본회의 운영이 어떻게 제도화되어 있는지를 살펴보자. 미국의회의 본회의는 아래의 절차에 따라 휴회 결의가 없는 한 매주 주말을 빼놓고 거의 매일 열린다.
위원회 심사결과 법안이 가결되면 본회의 의사일정 캘린더(calendar of business)에 등재된다. 이 입법캘린더제도는 미국 의회에서 발달한 제도로서 위원회가 심사보고 한 의안은 그 성격에 따라 전원위원회 캘린더(Union Calendar), 본회의 캘린더(House Calendar), 사법안 캘린더(Private Calendar)등 3개 캘린더 중 그 어느 하나에 등재된다(하원 제13 의사규칙 제1조).
미국 의회에서는 위의 캘린더에 등재되는 모든 의안을 기본적으로 두 가지 범주로 분류하여 본회의 상정절차를 달리하고 있다. 하나는 특권의안(privileged bills)으로서 일반세입․세출법안, 규칙위원회가 제안하는 특별규칙안(special rule) 등이 이에 해당한다. 또 하나는 비특권의안(unprivileged bills)으로써 특권의안이 아닌 것은 모두 여기에 속한다.
특권의안은 처리담당 의원의 요청으로 의장이 허가하는 때에는 당일 의사진행순서의 어느 시점에서도 상정될 수 있다.
비특권의안의 상정에는 두 가지의 길이 있다. 첫째는 규칙위원회의 제안에 따라 본회의가 승인한 특별규칙에 의하여 상정되는 경우이다. 이 경우는 규칙위원회가 정한 심사원칙과 심사일정에 따라 매일 정규적으로 상정되어 토론하고 표결한다.
둘째의 길은 이른바 특별캘린더 및 특별 입법일제도(special calendar and special legislative days)에 의한 것이다. 미국 하원에서는 비특권의안 중에서 비교적 내용이 단순하고 쟁점이 적은 의안의 심사를 촉진하기 위하여 특정 의안을 특정일에 집중적으로 심사할 수 있도록 하고 있다. 예컨대 매주 수요일에는 서기가 알파벳 순서로 위원회를 호명토록 하고 이때 각 위원회는 원하는 의안(전술한 전원위 캘린더나 본회의 캘린더 중)의 상정을 요청한다(Calendar Wednesday). 매월 첫째와 셋째 월요일에는 의장이 지명하는 의원에게 자기가 원하는 의안을 상정토록 허가할 수 있다. 이밖에 워싱턴 DC 관련 의안을 다루는 날(D.C. Days 매월 둘째․ 넷째 월요일), 전원승인 캘린더일(Consent Calendar Days : 매월 첫째․ 셋째 월요일), 사법안 캘린더일(Private Calendar Days : 매월 첫째․ 셋째 화요일), 권한해제 캘린더일(Discharge Calendar Days : 매월 둘째․ 넷째 월요일) 등이 있다.
의회에 제출되는 많은 의안은 이러한 특별 캘린더 절차에 의하여 처리되는 경우가 보통이다.
그러나 이밖에 중요한 의안의 처리는 규칙위원회가 정하는 특별규칙에 따르는 이외에는 다른 방법이 없게 된다. 이 점에서 미국의회의 규칙위원회는 입법과정에 막강한 역할을 하는 위치에 있으며 심지어 법안을 폐기할 수도 있다.
결과적으로 본회의에서 쉽게 처리되지 못하는 세입․세출법안과 같은 특권의안과 중요하고 논란의 여지가 많은 법안은 대부분 의사규칙에 따라 본회의에서의 최종적으로 다루어지기 전에 먼저 전원위원회에 회부되어 심사를 받게 된다.
위원회 심사결과 법안이 가결되면 본회의 의사일정 캘린더(calendar of business)에 등재된다. 이 입법캘린더제도는 미국 의회에서 발달한 제도로서 위원회가 심사보고 한 의안은 그 성격에 따라 전원위원회 캘린더(Union Calendar), 본회의 캘린더(House Calendar), 사법안 캘린더(Private Calendar)등 3개 캘린더 중 그 어느 하나에 등재된다(하원 제13 의사규칙 제1조).
미국 의회에서는 위의 캘린더에 등재되는 모든 의안을 기본적으로 두 가지 범주로 분류하여 본회의 상정절차를 달리하고 있다. 하나는 특권의안(privileged bills)으로서 일반세입․세출법안, 규칙위원회가 제안하는 특별규칙안(special rule) 등이 이에 해당한다. 또 하나는 비특권의안(unprivileged bills)으로써 특권의안이 아닌 것은 모두 여기에 속한다.
특권의안은 처리담당 의원의 요청으로 의장이 허가하는 때에는 당일 의사진행순서의 어느 시점에서도 상정될 수 있다.
비특권의안의 상정에는 두 가지의 길이 있다. 첫째는 규칙위원회의 제안에 따라 본회의가 승인한 특별규칙에 의하여 상정되는 경우이다. 이 경우는 규칙위원회가 정한 심사원칙과 심사일정에 따라 매일 정규적으로 상정되어 토론하고 표결한다.
둘째의 길은 이른바 특별캘린더 및 특별 입법일제도(special calendar and special legislative days)에 의한 것이다. 미국 하원에서는 비특권의안 중에서 비교적 내용이 단순하고 쟁점이 적은 의안의 심사를 촉진하기 위하여 특정 의안을 특정일에 집중적으로 심사할 수 있도록 하고 있다. 예컨대 매주 수요일에는 서기가 알파벳 순서로 위원회를 호명토록 하고 이때 각 위원회는 원하는 의안(전술한 전원위 캘린더나 본회의 캘린더 중)의 상정을 요청한다(Calendar Wednesday). 매월 첫째와 셋째 월요일에는 의장이 지명하는 의원에게 자기가 원하는 의안을 상정토록 허가할 수 있다. 이밖에 워싱턴 DC 관련 의안을 다루는 날(D.C. Days 매월 둘째․ 넷째 월요일), 전원승인 캘린더일(Consent Calendar Days : 매월 첫째․ 셋째 월요일), 사법안 캘린더일(Private Calendar Days : 매월 첫째․ 셋째 화요일), 권한해제 캘린더일(Discharge Calendar Days : 매월 둘째․ 넷째 월요일) 등이 있다.
의회에 제출되는 많은 의안은 이러한 특별 캘린더 절차에 의하여 처리되는 경우가 보통이다.
그러나 이밖에 중요한 의안의 처리는 규칙위원회가 정하는 특별규칙에 따르는 이외에는 다른 방법이 없게 된다. 이 점에서 미국의회의 규칙위원회는 입법과정에 막강한 역할을 하는 위치에 있으며 심지어 법안을 폐기할 수도 있다.
결과적으로 본회의에서 쉽게 처리되지 못하는 세입․세출법안과 같은 특권의안과 중요하고 논란의 여지가 많은 법안은 대부분 의사규칙에 따라 본회의에서의 최종적으로 다루어지기 전에 먼저 전원위원회에 회부되어 심사를 받게 된다.
미국의회의 제도에서 우리가 배울 점은 바로 이점이다. 정치적으로 논란의 여지가 많은 쟁점법안은 규칙위원회(우리 국회의 운영위원회와 유사하나 기능이 다르다)의 의사원칙심사와 전원위 심사를 거치게 함으로써 더 심도 있는 논의와 타협의 길을 열어 놓는 한편 비쟁점 민생법안은 일상적으로 처리될 수 있도록 제도적으로 보장하고 있는 점이다.
미국의회는 위원회중심운영제도의 모태이다, 따라서 위원회가 언제, 얼마나 자주 열 것인가는 위원회 자율권에 속한다. 다만 위원회 회의개최의 하한선만은 제도화하고 있다. 미국 하원 규칙에 의하면 모든 상임위원회는 각기 매월 1회 이상 정례회의(Regular Meetings) 요일을 정하도록 하고 정례회의 이외의 추가회의(Additional Meetings)는 위원장이 소집할 수 있도록 하고 있다(제11 의사규칙 제2조).
위원회의 개회일에 관하여 명백한 규정을 가지고 있는 의회는 많지 않다. 따라서 위원회 개회일에 관한 한 의회의 전통과 관례가 보다 중요한 역할을 하고 있다. 벨기에 양원, 독일 하원, 프랑스 양원, 그리스, 스웨덴을 포함한 많은 국가의 경우에 있어서 위원회는 매주 또는 특정한 주의 하루 또는 수일에 걸쳐 회의를 개회하고 있다.
이러한 관행이 법 규정에 기초를 두는 경우도 있다. 한 예로 독일 상원에서는 독일 기본법에 따라 3주 또는 6주 이내에 법안 검토보고 등을 행하여야 하므로 위원회는 3주마다 개회하게 되어 있다. 오늘날 많은 의회의 경향은 의회활동에 대한 예견성을 제고하기 위하여 위원회의 회의를 정례화하고 있다.
외국의회의 상황이 이렇다면 우리 국회의 회의운영에 관한 제도와 현실은 어떠할까?
우리 국회의 입법과정을 일견하면, 법안을 비롯한 제출된 모든 의안이 위원회에 회부되면 제안설명, 전문위원의 검토보고, 대체토론을 거쳐 대개가 소위원회에 넘겨 심사토록 하고 있다(국회법 제58조). 위원회 심사가 끝난 의안은 본회의에 상정하여 최종 의결한다. 이러한 우리의 입법과정의 특징은 입법기능의 중심이 소위원회로 굳어진 반면 본회의는 형식화 되는 점이라 할 수 있다.
현행 회의운영제도를 보면 위원회 회의(소위원회 포함)는 위원장이 필요하다고 인정하거나 위원 4분의 1 이상의 요구가 있을 때 개의하며 의사일정(회의 일시와 부의 안건)은 위원장이 간사와 협의하여 정한다(법 제49조 및 제52조). 위원회 중 상임위원회는 폐회 중에 한하여 최소한 월 2회 개회하도록 되어있으나(법 제53조), 회기 중에도 회의가 잘 안 열리는 판에 폐회 중에만 적용되도록 규정한 것은 참으로 특이하다.
본회의 경우는 ‘오후 2시에 개의한다.’라고만 규정되어 있을 뿐 앞에서 언급한 미국이나 영국의회처럼 정례적 개최일정에 관한 구체적인 규정이 전무하다(국회법 제72조). 본회의 의사일정은 의장이 당일의시일정과 회기 중 전체의사일정을 작성토록 하고 있으나, 후자는 각 당의 원내대표단으로 구성된 운영위원회와 협의하여 작성토록 하고 있어(법 제76조) 교섭단체 간의 협의가 원만히 이루어지지 않는 경우 본회의 개의 자체가 어렵도록 구조적으로 되어 있다.
위와 같은 우리 국회의 회의 체계는 외형상으로 보기에 위원회 회의나 본회의가 열리는 데 아무런 장애도 없을 듯싶어 좋아 보이지만, 회의가 제때에 자주 열리지 않는 국회의 현실에서 본다면 최소한의 장치도 없는 것이나 마찬가지다. 실제로 제20대 국회 전반기(2016.5-2018.5)를 보더라도 2년 동안, 총 회기 일수 509일 중 본회의를 연 날은 고작 90일이었다. 90일 중 법안 처리를 한 날은 28일 정도로 30%에 지나지 않는다. 위원회(예결 및 윤리특위 포함 18개 위원회)도 총 회기 중 전체회의 907회. 소위원회 659회, 총 1,566회가 열렸다. 이 수치는 위원회 평균 87일 열린 것으로 총 회기일수 509일의 17%에 지나지 않는다.
선진국 의회와 우리 국회의 다른 점은 제도화 수준의 차이에서 볼 수 있다. 열 수 있되 열리지 않는다면 열도록 제도화해야 한다.
위원회의 개회일에 관하여 명백한 규정을 가지고 있는 의회는 많지 않다. 따라서 위원회 개회일에 관한 한 의회의 전통과 관례가 보다 중요한 역할을 하고 있다. 벨기에 양원, 독일 하원, 프랑스 양원, 그리스, 스웨덴을 포함한 많은 국가의 경우에 있어서 위원회는 매주 또는 특정한 주의 하루 또는 수일에 걸쳐 회의를 개회하고 있다.
이러한 관행이 법 규정에 기초를 두는 경우도 있다. 한 예로 독일 상원에서는 독일 기본법에 따라 3주 또는 6주 이내에 법안 검토보고 등을 행하여야 하므로 위원회는 3주마다 개회하게 되어 있다. 오늘날 많은 의회의 경향은 의회활동에 대한 예견성을 제고하기 위하여 위원회의 회의를 정례화하고 있다.
외국의회의 상황이 이렇다면 우리 국회의 회의운영에 관한 제도와 현실은 어떠할까?
우리 국회의 입법과정을 일견하면, 법안을 비롯한 제출된 모든 의안이 위원회에 회부되면 제안설명, 전문위원의 검토보고, 대체토론을 거쳐 대개가 소위원회에 넘겨 심사토록 하고 있다(국회법 제58조). 위원회 심사가 끝난 의안은 본회의에 상정하여 최종 의결한다. 이러한 우리의 입법과정의 특징은 입법기능의 중심이 소위원회로 굳어진 반면 본회의는 형식화 되는 점이라 할 수 있다.
현행 회의운영제도를 보면 위원회 회의(소위원회 포함)는 위원장이 필요하다고 인정하거나 위원 4분의 1 이상의 요구가 있을 때 개의하며 의사일정(회의 일시와 부의 안건)은 위원장이 간사와 협의하여 정한다(법 제49조 및 제52조). 위원회 중 상임위원회는 폐회 중에 한하여 최소한 월 2회 개회하도록 되어있으나(법 제53조), 회기 중에도 회의가 잘 안 열리는 판에 폐회 중에만 적용되도록 규정한 것은 참으로 특이하다.
본회의 경우는 ‘오후 2시에 개의한다.’라고만 규정되어 있을 뿐 앞에서 언급한 미국이나 영국의회처럼 정례적 개최일정에 관한 구체적인 규정이 전무하다(국회법 제72조). 본회의 의사일정은 의장이 당일의시일정과 회기 중 전체의사일정을 작성토록 하고 있으나, 후자는 각 당의 원내대표단으로 구성된 운영위원회와 협의하여 작성토록 하고 있어(법 제76조) 교섭단체 간의 협의가 원만히 이루어지지 않는 경우 본회의 개의 자체가 어렵도록 구조적으로 되어 있다.
위와 같은 우리 국회의 회의 체계는 외형상으로 보기에 위원회 회의나 본회의가 열리는 데 아무런 장애도 없을 듯싶어 좋아 보이지만, 회의가 제때에 자주 열리지 않는 국회의 현실에서 본다면 최소한의 장치도 없는 것이나 마찬가지다. 실제로 제20대 국회 전반기(2016.5-2018.5)를 보더라도 2년 동안, 총 회기 일수 509일 중 본회의를 연 날은 고작 90일이었다. 90일 중 법안 처리를 한 날은 28일 정도로 30%에 지나지 않는다. 위원회(예결 및 윤리특위 포함 18개 위원회)도 총 회기 중 전체회의 907회. 소위원회 659회, 총 1,566회가 열렸다. 이 수치는 위원회 평균 87일 열린 것으로 총 회기일수 509일의 17%에 지나지 않는다.
선진국 의회와 우리 국회의 다른 점은 제도화 수준의 차이에서 볼 수 있다. 열 수 있되 열리지 않는다면 열도록 제도화해야 한다.
이상에서 고찰한 바에 따라 우리는 국회와 각 당의 원내대표에게 다음과 같이 제도개선을 추진할 것을 요청한다.
1. 국회법 관련 조항을 개정하라.
산적한 민생법안을 민감한 정치적 쟁점 사안과 분리하여 상례적으로 물 흐르듯 처리하기 위하여 회기 중 본회의는 요일을 지정하여 주 1회, 상임위원회는 주 2 회 정례적으로 개회하도록 법정화 한다.
2. 국회의원 수당 등에 관한 법률 관련 조항을 개정하라.
상기 제도개선의 실효성을 담보하기 위하여 법정 본회의 및 위원회의 정례회의를 개회하지 않는 경우 또는 참석하지 않은 의원에 대하여는 그 일에 해당하는 입법활동비를 지급하지 않는다.
1. 국회법 관련 조항을 개정하라.
산적한 민생법안을 민감한 정치적 쟁점 사안과 분리하여 상례적으로 물 흐르듯 처리하기 위하여 회기 중 본회의는 요일을 지정하여 주 1회, 상임위원회는 주 2 회 정례적으로 개회하도록 법정화 한다.
2. 국회의원 수당 등에 관한 법률 관련 조항을 개정하라.
상기 제도개선의 실효성을 담보하기 위하여 법정 본회의 및 위원회의 정례회의를 개회하지 않는 경우 또는 참석하지 않은 의원에 대하여는 그 일에 해당하는 입법활동비를 지급하지 않는다.
바른사회운동연합 입법감시위원장 박 종 흡
필자소개
박종흡 이사(바른사회운동연합 입법감시위원장)
성균관대 행정학박사
국회입법차장(前)
공주대 객원교수(前)
現 수필가 시인
국회입법차장(前)
공주대 객원교수(前)
現 수필가 시인
