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국회선진화법을 선진화하자 - 패스트트랙 국회파동을 해부한다 -

바른사회운동연합 입법감시위원장 박종흡

  세칭 국회선진화법이라고 일컬어지는 국회법이 개정된 지 7년이 흘렀다. 과거 무질서와 파행 그리고 물리적 충돌로 얼룩졌던 이른바 동물국회가 잠잠해졌나 했더니 이번에 다시 되살아났다. 아이러니하게도 충돌방지를 위해 고안된 바로 이 선진화법 때문에 물리적 마찰이 빚어진 것이다.
  우리 국회가 선진의회로 변모하려면 동물국회가 되어서는 안 되지만 그렇다고 식물국회가 되어서도 안 된다. 이런 의미에서 국회선진화법은 궁여지책은 될지언정 최선책은 아니었다. 또한 관련 의회제도에 관한 심층적인 조사와 연구 없이 졸속으로 채택한 면이 없지 않다.
  따라서 이제 국회선진화법을 보다 전향적인 안목에서 재조명해보고 그 개선책을 찾을 때가 되었다고 생각된다. 동물국회를 예방한다는 명분만을 앞세워 문제점을 보고도 눈감을 수는 없다. 그 시점은 여야 어느 정파가 국회의 다수가 될지 모르는 내년 총선을 앞둔 금년 정기국회에서 이루어지는 것이 가장 합당하다고 믿어진다.

  어느 나라 어느 의회에서나 국정을 운영해 나가는 데 있어 지극히 중요하거나 시급을 요하는 의안이 있을 수 있다. 다수파는 이를 밀어붙이고 싶고 소수파나 반대파는 이를 저지하고 싶어 할 것은 당연지사다. 이럴 경우 선진의회에서는 어떠한 제도적 장치를 가지고 있을까?
  의회제도에서 이러한 장치를 ‘의안의 심사촉진제도’라고 한다. 지금까지 알려진 심사촉진제도에는 다음의 두 가지 장치 이외에는 없다. 하나는 ‘토론종결규칙(cloture or closure rule)'이고 다른 하나는 ’심사시한지정 규칙(time limit rule)‘이다. 심사시한지정 규칙을 흔히들 ’단두대 규칙(guillotine rule, 이하 길로틴룰로 표현)'이라고 부른다.(주1)
  이 두 개의 장치는 토론 종결 동의(動議)가 의결되거나 지정된 일정 시한이 도래하면 모든 토론을 중단하고 표결에 들어간다는 점에서 시간의 길고 짧음에 차이는 있으나 다 같이 토론종결을 목적으로 하는 심사촉진장치이다. 이 두 가지 심사촉진제도는 내각제 국가인 영국 의회의 경우 주로 예산심사 시에 적용된 예가 많다. 예산안의 부결은 곧 내각불신임으로 간주되기 때문이다. 다른 의안에 대하여는 비록 긴급하다고 하더라도 극히 예외적인 경우에 한하여 여야 간에 신중한 협의를 거쳐 적용하고 있다.
  미국 의회에서는 상원의 경우 의사규칙 제22조의 규정에 따라 재적의원 5분의 3 이상의 동의로 본회의에서의 토론을 종결할 수 있다. 각 주의 주권을 대변하는 상원에서 영국식 길로틴룰이 강화된 형태로 나타난 것이다.
  1970년 이전까지는 적용된 사례가 거의 없다가 그 이후 2008년까지 토론종결 동의의 발의는 급증하였으나 실제 동의가 가결된 건수는 그리 많지 않았다. 그러나 최근 10년간은 급감하고 있다. 상원에서는 무제한에 가까운 필리버스터가 제도적으로 보장되어 있는 점이 감소의 원인으로도 보인다. 이에 반하여 미국 하원에서는 이러한 장치가 어떠한 형태로든 허용되지 않고 있다.(주2)

  우리 국회도 심사촉진 장치가 없었던 것은 아니다. 1949년 제정국회법으로부터 2012년 국회선진화법 도입 시까지 시행된 국회법 제85조의 ‘의장의 심사기간 지정제도’(주3)가 바로 그것이다. 이 장치는 전형적인 길로틴룰에 가깝다. 이 규정은 영미와 같이 본회 의결을 통해서가 아니라 의장의 직권으로 했던 점이 차이점이다.
  이 국회법 규정은 성숙된 의회문화가 부재하고 정당간의 대화와 타협이 바늘구멍만치나 좁은 우리 정치 현실 앞에서 오랜 기간 국회의 암적 존재가 되었다. 밀어붙이기식 강행처리를 하려는 정부여당과 이를 극렬 저지하려는 야당 사이에 몰골사나운 물리적 충돌을 야기하는 빌미가 되었기 때문이다.
  이러한 뼈저린 반성에서 고육지책으로 등장한 것이 2012년의 국회선진화법이다. 선진화법 도입으로 종전의 제85조 심사기간지정에 의한 의장 직권상정제도는 천재지변이나 전시·사변 또는 이에 준하는 비상사태 시에만 적용되도록 함으로서 사실상 평시에는 시행될 수 없는 제도로 전락되었다. 선진화법의 핵심 내용 중 하나인 심사기간 지정제도는 그 대안으로 신설한 것이다.
  선진화법의 제안이유는 쟁점안건 심의과정에서의 물리적 충돌 방지, 소수 의견 개진 기회의 보장, 예산안 등의 법정 기한 내 처리제도 보완, 국회 내 질서유지 강화 등이다.

  그 주요내용은 크게 세 가지로 요약된다.
  1) 신속처리안건지정제도의 신설이다.
     위원회에 회부된 안건에 대하여 본회의 또는 위원회는 재적 5분의 3 이상의 의결로 신속처리대상안건으로 지정하고, 지정일로부터 위원회 180일, 법사위 90일, 본회의 60일(총 330일) 이내에 심사를 완료하지 못한 때에는 각 단계별로 자동 부의하여 의결하는 제도다(법 제85조의2)(주4). 속칭 패스트트랙이라 불린다. 이와 같이 입법의 전 과정에 길로틴룰을 적용하는 것은 앞에서 설명한 바와 같이 다른 의회에서는 유사한 예를 볼 수 없고 오직 한국 의회에만 있는 특수한 변형된 심사촉진제도라고 할 수 있다.
  2) 예산안에 대한 본회의 자동부의제도의 신설이다.
     위원회는 예산안 등을 매년 11월 30일까지 마쳐야 하고 심사를 마치지 아니한 경우 그 다음날 본회의에 바로 부의된 것으로 본다(법 제85조의3). 이 신설조항은 그간 비교적 성공적으로 시행되고 있다.
  3) 무제한 토론제도의 신설이다.
     본회의에 부의된 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 요구가 있는 경우 의장은 해당 안건에 대하여 무제한 토론을 실시하여야 한다. 무제한 토론의 종결동의는 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다(법 제106조의2). 이 신설조항은 우리 국회가 미국 상원에 준하는 필리버스터를 제도화했다는 점에 의미가 있다.

  이상에서 의안의 심사촉진과 관련하여 선진 외국의 의회와 우리 국회의 제도를 요약 설명했지만 이제는 양 제도 간에는 무엇이 다른가를 살펴볼 필요가 있다.

  첫 번째로 외국 의회에서는 길로틴룰이나 토론종결 룰과 같은 심사촉진 장치가 본회의 의사절차에만 가동되고 우리 국회처럼 입법과정의 첫 단계인 위원회 단계에서부터 적용되는 예는 전혀 찾아볼 수 없다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 본회의 중심의 영국 의회는 물론이거니와 위원회 중심 미국 상원에서도 그렇다.
  우리 국회의 입법과정에서 본회의는 형식화되고 위원회가 핵심으로 고착화된 현실에서 볼 때 다수파가 위원회 단계에서부터 패스트트랙 가동을 선호할 것이라는 점은 능히 짐작할 수 있다. 그러나 실정이 그렇다 하더라도 패스트트랙과 같은 특례적인 길로틴룰은 다른 의회에서처럼 최종 의결단계에 적용되는 것이 합리적이다.

  둘째는 의안처리를 대하는 외국 의회와 우리 국회의 시각에서 볼 수 있다. 선진의회에서는 우선 충분한 논의를 해보고 부득이한 경우에 한하여 차선책으로 촉진책을 강구하는 데 반하여 우리 국회는 그 반대다. 논의가 먼저냐 처리가 먼저냐는 큰 인식의 차이다.
  어떤 의안이든 심사 없는 부의 의제(擬制)나 자동상정을 통한 의사결정은 의회민주주의에는 있을 수 없다. 이런 의미에서 국회선진화법은 보편적 의회제도론의 입장에서 보면 국회후진법이다. 선진화법을 선진화해야 한다는 역설은 여기에서 출발한다.

  셋째는 길로틴룰과 같은 심사촉진 장치에 내재된 양면성이다. 영국 의회에서 주로 내각이 긴급의안 지정을 요청할 수 있도록 하는 것은 다수파인 정부여당을 보호하는 측면을 보이는 것이고 미국 상원에서 토론종결 동의에 재적 5분의 3 이상을 요하도록 한 것은 소수파를 배려한 측면이다.
  때문에 이런 의회에서는 매우 긴급한 안건(urgent bills)에 한하여 극히 예외적으로 적용하는 관행이 정립되었다. 이에 반하여 우리 국회는 이러한 점에 대한 다수와 소수 간의 타협점이 아직은 없다.

  현행 선진화법은 그 자체로 모순을 잉태한 채 출발하였다. 앞에서 설명한 바와 같이 법 제85조의2 제1항은 패스트트랙 결정을 본회의에서도 할 수 있고 해당 위원회에서도 할 수 있도록 하고 있다. 입법과정의 최상위 의사결정 기관인 본회의가 의결하여 하위입법조직인 위원회를 통제하는 것은 가능하다고 본다. 그러나 하위 입법단계인 위원회의 의결로 동등한 위원회인 법사위와 나아가 최상위 최종 결정기관인 본회의의 의사를 통제하는 것은 법 논리적으로 볼 때 있을 수 없는 일이다.
  또 다른 최대 맹점은 일단 신속처리법안으로 지정만 되면, 최악의 경우 입법의 첫 단계인 해당 위원회에서 논의조차 하지 않고 그대로 놔두어도 법이 정한 기한이 경과될 때마다 다음 단계인 법사위, 마지막 단계인 본회의까지 자동으로 부의되어 상정된다는 점이다. 그렇기 때문에 패스트트랙이 되더라도 위원회, 법사위, 본회의 의결 때마다 충돌이 빚어질 것은 불 보듯 훤하다.
       
  이번 패스트트랙 파동에서 드러난 현행 국회법 규정 간의 충돌을 야기하는 문제점도 지적하지 않을 수 없다. 해당 위원회 사·보임을 둘러싼 국회법 제48조 제6항(주5)에 관한 해석논쟁을 차치하고라도 또 다른 문제가 있다고 생각된다.
  신속처리법안으로 지정된 4개 법안의 처리 일자를 보면 심상정의원 대표발의 여야 4당 공직선거법안은 4월 24일 발의 및 위원회 회부되어 4월 30일 지정되었고, 채이배의원과 백혜련의원이 각기 대표발의한 공수처법안과 형사소송법안은 4월 26일 발의 및 위원회 회부되어 4월 30일 지정되었다. 심지어 바른미래당 권은희의원 대표발의 공수처법안은 4월 29일 발의, 회부되어 다음 날 지정되었다.
  해당 위원회에서의 공식적인 논의가 개시되거나 최소한의 심사절차조차도 진행되지 않은 상태에서 길로틴룰을 발동한다는 것은 묻지마식 아니면 깜깜이식 접근이라 하지 않을 수 없다.
  국회법 제58조는 위원회 안건 심사절차로 제안설명-전문위원 검토보고-대체토론 -(소위원회)-축조심사-찬반토론-표결 등 7개 단계로 세분화하여 규정하고 있다. 이것은 위원회 심사절차의 일반원칙을 선언한 것이다.
  그런데 이번 신속처리 법안으로 지정된 4개 법안은 이들 절차 중 어느 것 하나도 거치지 않고 법 제85조의2(안건의 신속처리)에 표시된 ‘위원회 회부’라는 형식요건만을 충족조건으로 보고 그야말로  초고속으로 처리하였다. 이러한 신속처리 규정과 이를 시행하는 행태가 과연 국회법 상의 국회운영 원칙에 합당한가는 곱씹어 볼 필요가 있다.
  더욱이 신속처리 법안의 상정 시점과 관련하여서는 국회법의 다른 규정과 정면으로 위배된다. 법 제59조(의안의 상정시기)에 위원회는 일부개정법률안의 경우 그 의안이 위원회에 회부된 날부터 15일이 경과하지 아니한 때에는 이를 상정할 수 없다고 명백히 규정하고 있고, 법 제59조의2(의안의 자동상정)에서는 ‘상정시점을 지나서도 상정이 지연되는 경우 그 후 30일이 경과한 날 이후 처음으로 개회하는 위원회에 상정된 것으로 본다.‘ 라고 규정하고 있다. 따라서 이번의 4개 법안도 위원회에 회부된 후 최소한 15일 내지 45일이 경과한 이후에 처리했어야 했다.

  이제 남은 과제는 과연 현행과 같은 선진화법을 그대로 존치할 것인가, 앞으로 개선한다면 무엇을 어떻게 고칠 것인가이다. 순수한 의회제도론적으로 말한다면 현재의 변형적 길로틴룰인 신속처리의안 지정제도는 언젠가는 완전히 폐지해야 옳다고 본다.
  그러나 한편 정상국회의 전통과 관행 그리고 행태가 요원한 현 국회의 실상을 감안하면 당분간 선진화법의 골격은 유지하되 부분적인 개선을 하는 것이 차선책으로 제시될 수도 있다고 생각된다.

  부분적 개선의 한 가지 방안은 현행 법 제85조의2(안건의 신속처리) 제1항을 다음과 같이 개정하는 것이다.
   1. 위원회가 신속처리안건을 지정할 수 있도록 한 부분을 삭제하고, 본회의만이 할 수 있도록 한다.
   2. 말미에 다음과 같이 단서를 신설한다. ‘다만 신속처리안건 지정동의는 해당 안건이 위원회에 회부되어 상정된 다음 법 제58조에 규정된 취지설명, 전문위원 검토보고, 대체토론이 끝난 후가 아니면 제출할 수 없다.’

  이 규정이 신설된다면 앞에서 지적한 15일 내지 45일까지의 상정소요기간에 더하여 더 많은 숙려기간을 확보할 수 있어서 이번처럼 최소한의 위원회 논의조차 없이 졸속 처리되는 것은 방지될 것으로 본다. 더욱이 신속안건으로 지정되더라도 제2항의 위원회 의결유예기간 180일은 존치되므로 2차적인 안전장치가 있는 셈이 된다.
  반면에 법사위의 유예기간 90일과 본회의 유예기간 60일은 합리적으로 단축하는 것이 좋을 것 같다.

                              바른사회운동연합 입법감시위원장   박 종 흡


(주1) 영국 의회 standing order 142, 미국 상원 의사규칙 제22조
   길로틴 규칙은 1881년 영국 Gladstone 내각 시 ‘개인 및 재산보호법’ 제정을 둘러싼 의회 논쟁 때에 처음으로 정립되었고 이후 영연방 국가 의회로 파급되었으며 미국의회에서는 1917년 상원에서 채택되어 1919년 베르사유조약 비준 동의에 대한 반대 필리버스터를 종결하기 위하여 처음 적용되었다. 하원에는 길로틴 규칙이 없다.

(주2) 미국 하원에서는 의사규칙에 길로틴 규칙이나 필리버스터에 관한 어떠한 규정도 찾아 볼 수 없다.

(주3) 종전의 국회법 제85조(심사기간) ①의장은 심사기간을 정하여 안건을 위원회에 회부할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.②제1항의 경우 위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심의를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.

(주4) 제85조의2(안건의 신속처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계·자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하고자 하는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(이하 이 조에서 “신속처리안건지정동의”라 한다)를 의장에게, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.
   ② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건지정동의가 가결된 때에는 해당 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 “신속처리대상안건”이라 한다)에 대한 대안(代案)을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다.
   ③ 위원회는 신속처리대상안건에 대한 심사를 그 지정일부터 180일 이내에 마쳐야 한다. 다만, 법제사법위원회는 신속처리대상안건에 대한 체계·자구심사를 그 지정일, 제4항에 따라 회부된 것으로 보는 날 또는 제86조제1항에 따라 회부된 날부터 90일 이내에 마쳐야 한다.
   ⑦ 제6항에 따라 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 아니한 때에는 그 기간이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의에 상정된다.

(주5) 국회법 제 48조(위원의 선임과 개선) ⑥제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중 개선할 수 없고,-------------. 다만 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.



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박종흡 이사(바른사회운동연합 입법감시위원장)
 
성균관대 행정학박사
국회입법차장(前)
공주대 객원교수(前)
現 수필가 시인

등록일 : 2019-05-10 13:29 | 조회: 171
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